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以供给侧改革推进长期照护制度建设
发布时间:2017-08-25 来源:宁波日报 字体:[][][]
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  随着老龄化社会的到来,失能老人被长期照护的需求日益增长,需要探索新的照护模式,建立相应社会制度,完善养老照护机制,实现真正意义上的老有所养。老年人长期照护,是指为了维持老年人的正常生活、提高老年人的自理能力,所需要的社会照护和医疗照护等一系列支持性服务,老年人长期照护服务体系是我国养老保障体系中的重要环节和服务难点。加快建立健全中国特色的长期照护服务体系,妥善解决失能老年人的问题,是应对人口老龄化的一项重要战略任务,也是我国社会建设领域的一个重大课题,值得深入思考和积极探索。

    

  随着人均预期寿命的延长和家庭结构的变化,失能失智老年人的长期照护需求越来越成为政策和大众关注的焦点。据统计,截至2015年底,我市纯老家庭老年人口将近45.3万,占全市老年人口总数的34.4%,其中罹患阿尔茨海默症的失智老人超过7万,另外还有大量需要连续照顾6个月以上的不同程度的患病老人、残障老人、慢性精神病老人等。采取完全依靠家庭提供非正式照护的传统模式显然已经难以为继,迫切需要建立健全政府主导为主、可持续的失能失智老年人长期照护制度。然而,目前无论是在政策理念,还是人才资金供给等方面,我市长期照护制度建设都仍然任重道远。

  一、长期照护制度建设中存在的供给侧结构性问题

  从当前来看,长期照护制度建设中存在的主要还是供给侧结构性问题。一是长期照护理念的混淆问题。长期照护是以失能失智老人为对象,以资金保障支持其服务保障的一整套综合性社会政策体系。然而迄今为止,老龄工作从指导思想到政策制定都未能将长期照护与养老服务做出明确区分。用养老服务涵盖甚至替代长期照护,是导致当前健康老人与失能失智老人需求均无法有效满足、养老设施和服务结构性短缺的主要原因。因此,纠正养老服务与长期照护混为一谈的政策理念是当前推进长期照护制度建设的基础。

  二是长期照护服务的有效供给不足。近年来,虽然各类养老机构和养老病床数量都增长较快,但是多数养老机构的服务内容仍然偏重于日常生活照料,健康护理服务的供给相对不足;针对长照服务的设施,如长照床、失能失智老人使用的特殊拐杖、手环等长照辅具较为短缺;专业护理人才队伍以及对人才的培养使用依然较为缺乏。

  三是长期照护供给的结构性失衡。由于长照领域分属民政、卫生、人社、残联、老龄委等多个部门,管理口径和标准不尽相同,产生了诸如资源难以统筹、服务资源零散、服务成本高、服务的供给与需求不能有效衔接等问题。此外,长期照护服务向农村、偏远贫困地区延伸缓慢,大量农村失能失智老人的照护问题只能依赖家庭和子女,不少贫困失能老人无法过上体面的晚年生活。

  四是长期照护制度建设尚未与社会保障制度综合改革相一致。长期照护制度与养老金制度、健康保险制度、就业保障制度等相关制度之间还存在着匹配上的不一致。

  二、推进宁波长期照护制度建设的四个着力点

  针对长期照护服务需求巨大、供给匮乏,供给侧出现的严重结构性问题,推进宁波长期照护制度建设的总体思路应该是,始终坚持将供给侧结构性改革作为推进长期照护制度建设的着力点,统筹整合各类长期照护服务资源,推动供给结构与需求结构的有效衔接。同时将推进长期照护服务制度建设与社会保障制度综合改革结合起来,以满足失能失智老人日益多样化、综合化的长期照护服务需求。具体而言,需要重点做好以下几个方面。

  一是推动以“积极在地化”为目标的社区居家长期照护服务供给机制。推动以“积极在地化”为目标的社区居家长期照护,既有利于老年人在原来熟悉的生活环境中获得照护,避免重新适应环境和习惯带来的冲击和影响;也有利于合理配置养老、医疗、护理等资源,降低照护成本,提高服务效率。宁波应大力借鉴发达国家和地区的先进经验,加快明确社区在老年照护服务体系中的地位和责任,在制度规划和资金投入上重点向社区居家照护倾斜。在全市范围内构建社区长照管理中心,主要负责社区内长照人群统计核查、资源链接等工作。协调推进养老金等其他配套政策与社区居家长期照护相衔接,使社区真正成为能够为失能失智老人提供长期照护服务的支撑平台。

  二是完善长照服务需求鉴定评估和服务监督机制。结合国内外先进城市经验,根据宁波实际情况,制定完善以日常生活自理能力(ADL)为基础的评估标准,由市政府牵头,委托第三方专业团队对老年人失能等级状况进行科学评估。结合老年人身心健康和社会参与状况、家庭经济情况和照护资源等因素,确定长期照护等级和照护服务计划。对于符合长期照护服务要求的老年人,提供相应的针对性的照护服务。并在此基础上,加强社区长照信息系统建设,做好相关数据的跟踪积累和统计分析。制定健全社区长期照护服务质量评估指标体系,对所提供的服务情况进行评估,同时完善“评估—配置—监督—再评估”的动态监管制度,逐步提高长期照护的服务质量和老年人的满意度。

  三是推动长期照护服务产业创新发展。长期照护产业具有广阔的市场前景,应积极引导和鼓励养老院、福利院、社区卫生服务中心等机构创新提供长期照护产品和服务,如日托夜托服务、临终关怀服务等。鼓励企业、社会组织和个人参与长期照护产业发展,共同研发各类长期照护产品和生活辅具,不断拓展老年服务领域,形成多元主体共同联动发展格局。探索开展宁波市城乡居民长期照护社会保险制度试点,推动长期照护领域的福利安排由“残补型”向适度普惠的“制度型”转变。加快培养老年医学、康复、营养、心理和社会工作等方面专业人才,鼓励大中专院校对口专业毕业生从业,加强对外来、农村妇女的照护服务培训,形成能满足不同层次需求的专业化长期照护队伍。

  四是发挥好家庭非正式照护在长期照护制度中的作用。相对于正式的社区长期照护,传统的家庭照护成本更低、更人性化。因此,未来也还是要继续提倡和支持家庭非正式照护在长期照护制度中发挥其应有的作用。针对家庭成员在照护和工作中承担的双重压力,应在政策设计上予以一定的支持,如对从事非正式照护服务的家庭成员给予弹性工作制度和老年照护休假制度等;对从事非正式照护服务的家庭成员给予免费的业务培训;通过政府购买公共服务等方式为从事非正式照护服务的家庭成员提供相应补贴等。通过相应的制度设计,发挥好家庭非正式照护在长期照护制度建设中的补充作用,提升长期照护服务的整体水平。

  (作者:史斌,市社科院社会发展研究所所长、副研究员,中国社科院博士后)


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