宁波市立法后评估工作的实践与思考
发布时间:2019-01-17访问次数: 字号:[][][]
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随着中国特色社会主义法律体系的建立,有学者认为,我国进入了“后立法时代”,立法的重心开始从强调新法的创制转向立、改、废并举。立法后评估制度应运而生,成为提高立法质量的一种有效方式和途径。近年来,在“法治宁波”建设的推动下,为提高立法质量,实现“良法善治”,宁波市在立法后评估工作方面进行了积极地尝试与探索,摸索出了一些有益的经验与做法。认真总结这些经验与做法,反思存在的问题与不足,对进一步完善宁波市立法后评估工作制度,不断提升立法质量将具有重要作用。

宁波市立法后评估工作的现状分析

(一)简要情况

我国立法后评估的实践开始于20世纪末。宁波是浙江乃至全国较早开展立法后评估的城市之一。无论是在立法层面,还是在实践层面,宁波都进行了积极的尝试与探索。

从立法层面来看,2008年9月17日,宁波市政府出台实施《宁波市政府规章立法后评估办法》(以下简称《政府办法》),这是浙江省正式颁布实施的第一个地方性立法后评估的规范性法律文件。2016年9月,宁波市人大常委会制定了《宁波市人大常委会立法后评估工作办法》(以下简称《人大办法》)。两个文件都从评估主体、评估对象、评估内容、评估标准、评估程序等方面分别对市政府规章和地方性法规的立法后评估进行了规范。

从实践层面来看,宁波的立法后评估分以人大常委会为主导的法规评估和以政府为主导的规章评估两条线展开。2004年10月,宁波市人大常委会法工委组织对《宁波市非机动车管理条例》、《宁波市出租汽车客运管理条例》、《宁波市燃气管理条例》、《宁波市河道管理条例》和《宁波市无居民海岛管理条例》等5件地方性法规设定的行政许可进行评估。这可以视为宁波市人大常委会开展的首次立法后评估。而宁波市政府的首次立法后评估则是对2005年4月15日颁布实施的《宁波市企业投资项目核准办法》的评估,对该办法的实施情况和存在的问题进行了分析和总结。

此后,2011年,宁波市政府法制办对市政府2008年12月1日起施行的《宁波市产权交易管理办法》进行了立法后评估。评估主要是对该规章的立法技术、立法内容、实施绩效等情况进行全面调查和综合评价,并提出处理意见,为完善该规章和改进行政行为做主要参考。2013年,根据宁波市人大常委会关于“积极探索建立立法工作和监督工作的有机结合,进一步加强对我市现有地方性法规实施情况的检查,建立和完善法规实施情况定期报告制度和立法后评估制度”的要求,市人大常委会法工委选择《宁波市市政设施管理条例》作为 2013年立法后评估的项目。本项评估采取执法部门评估、社会参与评估、委托专家评估和专题调研评估相结合的多元化方式进行。

近五年来,宁波市人大常委会和宁波市政府采用多种途径对现行法规规章开展立法后评估,重点对适用性、可操作性进行评估,目前共对8件地方性法规开展了评估,每年对4件政府规章开展评估,较好地保障了立法质量。

(二)基本经验

1.注重评估制度的法制化。立法后评估作为一项全新的制度,其深入推进需要强有力的制度保障,否则很容易因阻力重重,而流于形式。2008年的《政府办法》和2016年的《人大办法》,以立法的形式对评估主体、评估程序、评估方法、评估内容、评估标准以及评估结果的回应进行规范,确保立法后评估工作有法可依、有据可循,切实保障了立法后评估本身的制度化、规范化与常态化。

2.注重搞好行政立法后评估。从地方来看,调整社会关系的主要规范是政府规章,因此地方立法后评估工作的核心与关键在于地方行政立法后评估,也即政府规章的立法后评估。目前,宁波的立法后评估由以市人大常委会为主导的法规评估和以市政府为主导的规章评估两部分组成。从近五年的数据来看,宁波市地方性法规评估的数量只有8件,而政府规章每年有4件被评估。这种状况是符合地方立法后评估的实际情况的。

3.注重评估方法的多样化。采用多样化的评估方法,有助于得到客观全面的评估结论。宁波在开展立法后评估的过程中,十分注重评估方法的多样化,主要体现在以下几个方面:一是重视调查研究。无论是立法,还是实践,宁波市人大常委会和市政府都强调要通过实地考察、座谈会、问卷调查、专题调研、专题论证等方法,收集有关评估对象的资料和信息以及各方面的意见建议,确保数据的真实全面。二是重视公众参与。历次评估都采用了调查问卷法,特别是宁波市人大常委会组织的地方性法规的评估,每次都会在宁波人大网开设专栏,广泛征集公众和社会各界对评估对象实施情况及立法质量的意见和建议,实现了立法机关与社会公众的良性互动和信息交流,对于提升公众参与立法后评估以及立法相关工作具有重要意义。三是积极尝试委托评估。在市人大常委会组织的有关地方性法规的评估中多次采用委托评估,如委托浙江大学宁波理工学院对《宁波市城乡规划条例》进行立法后评估,委托宁波市法学会对《宁波市殡葬管理条例》进行立法后评估,委托宁波市律师协会对《宁波市劳动合同条例》进行立法后评估等等。这种第三方评估主体的介入,可以在一定程度上保证评估的客观性和专业性。

4.注重评估结果的回应。对评估结果进行回应,通过法定程序促进相关立法的修改、废止或者新的法律规范的出台,完善整个法律体系,是立法后评估的价值所在,也是立法后评估的必要环节。对于立法后评估结果的回应,宁波一方面注重回应制度的建立,《政府办法》第21条和《人大办法》第17条都做出了明确的规定,特别是《人大办法》第17条,对不同回应主体和回应方式都做出了详细具体的规定;另一方面,宁波市人大常委会和宁波市政府都十分重视将立法后评估与立法计划的编制工作充分衔接,每年编制立法计划时,都结合立法后评估报告中的结论和建议,将有关项目纳入立法计划论证范围。如,2008年2月,宁波市人大常委会公布了《宁波市城市供水和节约用水管理条例》立法质量评估报告,2009年的立法计划,吸收报告建议,将该条例列为论证或调研项目,2010年继续将该条例作为修改项目列入立法计划,并通过了修正案。还有《宁波市国有土地使用权出让招标拍卖办法》《宁波市劳动合同条例》《宁波市殡葬管理条例》和《宁波市城乡规划条例》的立法后评估,其废止、修改的评估建议都纳入了次年的立法计划,并及时通过了废止修改的决议。

(三)主要不足

经过不断地实践探索,宁波市立法后评估工作取得了不少成效,但也面临着一些亟待解决的问题。

1.评估启动程序缺失。目前尚未形成一个统一的常态化的立法后评估发起程序,启动环节存在诸多不足。一是启动的非常规性。立法后评估往往为既定结论服务,即已做出要修改、废止的结论,评估主体仅仅是围绕该结论来完成评估,缺乏独立性和常规性,这种为了评估而评估就失去了评估本身的意义。二是启动的随意性。实践中,很多时候并没有充分论证启动立法后评估的必要性,而只是在工作需要时临时提出、临时决策、临时行动,这样的“仓促上阵”危害极大,不仅可能造成立法资源的浪费,还可能动摇人们对法律权威性的信仰。三是启动时机选取不科学。实践中,有的立法后评估是在法规规章实施10多年之后进行的,如宁波市人大常委会法工委对《宁波市殡葬管理条例》的立法后评估,是在该条例施行14年之后进行的;有的是在实施8年之后进行的,如宁波市政府法制办对《宁波市培训机构管理办法》立法后评估报告,还有5年、3年、2年之后评估的,也有的仅在实施1年之后就评估的,如宁波市政府法制办对《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》的立法后评估。可见,启动评估程序的时机有早有晚,对于到底应当在什么时候开展立法后评估工作并没有给予科学的考量。

2.评估主体的内部性。根据《人大办法》,对地方性法规的立法后评估由宁波市人大常委会主导,市人大常委会法工委负责组织实施,执法部门配合,专家咨询论证、社会公众参与。根据《政法办法》,对政府规章的立法后评估由市政府发起,具体工作由市政府法制机构承担,可以邀请高等院校、科研机构或者社会团体参与。可见,宁波市的立法后评估主体主要是法规规章的制定机关,基本上都属于立法机关的“自我评估”,即人大或政府关起门来自己评估自己。这既没有科学性,也缺乏民主,最终结果是导致评估效果大打折扣。尽管在实践中,有的立法后评估也有执法部门参与,也有的涉及到高校、研究机构、行业协会和社会公众等第三方主体的参与,但仍以人大或政府部门为主导,评估结果的确定和是否采用的最终决定权仍在人大和政府机关手中。因此,这种评估实质上是立法机关的一种“自我规制”,其公正客观性难以保证。

3.评估方法欠科学。从宁波市立法后评估的实践来看,主要采用了文献查阅、专题座谈、专家咨询、调查问卷、实地走访等方法,从定量和定性的角度划分,这主要是一种定性分析的方法。当评估缺乏“量”的积累而仅作定性分析时,主观臆测的现象难免会出现,评估结果难免会掺杂主观色彩,导致评估结果缺乏科学性,难以使人信服,进而使评估结果不具有可行性。因此,必须以充足的量化分析为支撑,才可让结果更直观、更具说服力。

4.结果回应需完善。宁波市虽然注重评估结果的回应,但仍然存在一些问题。一是对评估结果的回应不具有硬性要求,立法后评估主体的权威性在评估结果中并没有得到体现。如,2004年10月,宁波市人大法工委对《宁波市非机动车管理条例》设定的两项行政许可进行立法后评估,评估报告建议取消一项、修改一项。但该建议并没有列入2005年的立法计划,直到2006年才列入立法修改计划,2006年11月才通过修正草案,前后经历了整整两年的时间。再如,2014年4月至6月,宁波市政府法制办组织了对《宁波市建设工程文明施工管理规定》的立法后评估,评估报告建议市政府视时对规定进行修改,该建议并没有列入2015年、2016年、2017年宁波市政府规章立法计划,直到2017年12月,市政府才通过修订决议。虽然立法后评估报告中的相关建议最终得到了有关部门的重视和采纳,但是对于立法后评估报告结果回应的时效性则没有很好的体现。在目前经济社会形势快速发展和转变的情势下,超过一定时间则评估报告中所发现的问题、提出的意见建议就可能无法再与当前现实契合甚至出现相背离的情形,而使评估报告的效力大减甚至无法使用。二是评估结果中对应该回应的主体阐述不明确。如,2016年2月,宁波市政府法制办公布的《宁波市轨道交通建设管理办法》立法后评估报告,第一条建议要继续加强轨道交通建设管理宣传教育,使轨道交通工程参建单位依法依规建设,各行政管理部门依法行政,第二条建议要及时解决《办法》中未明确的问题,在《办法》修改前,继续通过会议协调方式,确定轨道交通工程监管范围,这两条建议的共同点是对于应当回应其结果的行为主体没有明确的针对性,从而导致结果回应的困难。类似问题在其他评估报告,如,《宁波市建设工程文明施工管理规定》《宁波市城市供水管网外农民饮用水工程建设管理办法》《宁波市体育经营活动管理办法》等的立法后评估报告中也都不同程度的存在。三是对于回应的过程和结果没有一个公开的可视化的报告。无论是立法后评估的主体,还是回应其评估结果的有关部门,均没有对其后续的行为有一个公开的报告,立法后评估结果回应的进展和效果难以被公众追踪和监督。


完善宁波市立法后评估制度的思考

纵观宁波市十多年时间立法后评估工作的探索与实践,有值得肯定的经验与有益的做法,但也有很多不足,与全面依法治国的国家战略在宁波的实现、与“法治浙江”“法治宁波”建设的要求还存在相当的差距,需要我们进一步攻坚克难,在实践中不断总结规律,开拓创新,探索建立规范化、常态化的宁波市立法后评估制度体系和长效机制。

(一)构建常态化评估启动机制

克服立法后评估对象选择的随意性和盲目性,是立法后评估制度体系构建的关键性环节。目前,“日落条例”成为美国等许多发达国家立法评估运动的重要技术工具,即法律法规在立法时就会对全部或部分条文的有效期或终止日期做出明确规定,但有效期届满就要“日落”下山,促使法规体系能够持续地及时新陈代谢,避免法规因过于陈旧而不适应社会发展需要。“日落条款”也成为启动立法后评估的重要时间性标志,通过设置“日落条款”,可为立法后评估启动提供法律依据和制度性保障,防止法律法规的有效期过长而疏于评估,可以避免随意或盲目启动评估进而触发法律法规做出修改或废止程序,避免浪费立法资源、损害公众利益,同时维护法律法规的稳定性、连续性和权威性。

目前,宁波市立法过程中尚未采用“日落条款”,实践中主要是由立法机关(宁波市人大常委会和宁波市政府)主动选择立法后评估对象开展评估,启动时间也是由立法机关自主确定,在启动方面属于政府主导,尚缺少公众的参与。结合宁波实际情况,建议在保留立法机关主动启动立法后评估的同时,新增听证环节,有关公众代表、社会组织或其他政府部门在听证环节就是否启动立法后评估、何时启动以及评估的主要内容方法同立法机关进行沟通。此外,探索一大类新的立法后评估启动途径,即社会主导发起立法后评估。一方面,在立法机关有关工作机构的工作场所及其网站中开设专门的建议箱,公众可以将其认为应当进行立法后评估的法规规章及其理由投入建议箱,有关工作机构定期对建议进行处理,吸收公众建议,以供参考;另一方面,可以参考《立法法》中有关提案、建议权的相关规定,司法机关、企业代表等可以向同级立法机关提出对某项法规规章进行立法后评估的提案,立法机关在一定期限内进行处理并向司法机关、企业代表等回馈处理结果。

(二)形成多元化评估主体模式

立法后评估作为一项专业性和技术性都很强的工作,评估主体的确立直接关系着评估成效。从以往立法后评估的实践来看,宁波市的立法后评估主要是由立法机关或者立法机关与执法机关联合主导的,高等院校、科研机构、行业协会等只是作为实际操作者参与进来,完成部分评估工作。建议今后将更多的社会组织或个人纳入到评估主体考量的范畴,不仅将其定位为“参与者”,更要向“主导者”的方向转变,探索由专业化的评估组织甚至个人承担评估工作的评估主体模式。

在这种思路下,一方面,宁波市政府需要加强对专业化的评估组织的重视和培育,在政策上、财政上等多方面加大对他们的支持,逐步建立起一批有实力、可信赖的社会力量,这是立法后评估主体转变的社会基础;另一方面,挑选出优秀的专业化评估组织,赋予其立法后评估组织权,使其参与立法后评估的前期调研准备和整个评估过程,立法机关、执法机关的定位则从目前的“主导者”向“合作者”转变,与专业化的评估组织共同完成好评估工作。在此基础上,由专业化的评估组织自行发起立法后评估的立项调研、准备、组织实施和评估报告的起草,立法机关只保留立法后评估项目的审批和评估报告的签署发布权,即形式上的“主导权”。这样做既能减轻立法机关的工作压力,充分发挥社会专业力量的作用,并保证评估的客观公正专业性,又能保留立法机关形式上的“主导权”,确保评估的权威性地位,同时也能够保证社会专业机构在立法后评估过程中,得到有关立法机关、执法机关和政府部门的配合。

(三)采用科学的评估方法

立法后评估需要考虑到多方面的因素,采用科学的评估方法能够确保评估目的的实现。宁波市目前的立法后评估仍以定性分析方法为主,今后应大胆借鉴发达国家和国内其他省市好的经验,积极探索并综合运用定性分析和定量分析相结合的评估方法,不断增加定量分析方法的份量。应根据实际情况,有针对性地运用好三种评估方法。一是比较分析法,即通过对法规规章实施前后经济社会秩序的比较,分析评价立法预期和实施绩效,通过对实施效果正反两方面的比较,分析评估法规规章实施的利弊得失; 二是系统评价法,即运用系统方法,从整体上评价法规规章是否发挥了整体功能,各项制度设计是否发挥了作用,内部制度间与其它法规规章间是否保持了协调等;三是成本效益分析法,即对立法成本与其预期所取得的经济、社会效益加以对比,全面深入考量法规规章的实际运行状况,使立法评估更加科学有效。

同时,也应看到定量分析仅仅是为定性分析提供有效借鉴。经济学的很多问题容易进行量化,而法律涉及到的问题大多关系复杂,全盘量化也是不可能做到的。因此,在增加定量分析方法份量的同时,要不断完善定性分析方法:在采用问卷调查法时,要注意受调查群体的代表性,既面向整个社会,也注意向利益相关群体重点发放调查问卷,使问卷信息的采集更具参考价值;在召开座谈会时,要尽量分别采用专题座谈、部门座谈、利益相关方座谈等形式,全面掌握各方面情况;在实地调研时,密切联系群众,保证获取真实可靠的第一手资料;在个案分析中,对需要评估的重点问题进行深入研究,准确评价法规规章实施中存在的问题。

(四)建立明确的评估结果回应制度

立法后评估结果的回应是立法后评估程序中的重要环节,也是立法后评估的目的所在、动力之源。 立法后评估报告中提出的相关建议,只有得到及时的回应,才能促使评估对象的完善,才能使评估对象在实施中取得更好的社会效益,才能使立法后评估这项工作彰显出它的价值。如果不能得到明确有效的回应,立法后评估工作最终还是流于形式。为此,要构建起一个科学有效可行的评估结果回应制度:一是明确评估结果的回应主体。对于评估报告所反映的问题,作为回应主体的立法机关或者执法机关,均应采取相应的措施进行回应,不能置若罔闻:属于法规规章本身的问题,由立法机关予以回应,立法机关应以评估结果为指导,适时启动法律的立改废程序;属于执法机关的问题,由执法机关予以回应,立法部门可以通过执法检查等方式督促执法机关改进工作。二是明确评估结果的回应方式。回应方式是回应主体针对评估结果反映问题所采取的回复方法,是回应机制中不可或缺的一环。立法机关的回应方式主要是根据评估结论发现的问题制定新的立法、修正现有的立法、废止相应的立法;执法机关的回应方式是针对存在的具体问题进行一些改进的举措。三是建立评估结果回应的跟踪监督机制。评估主体要加强对评估结果回应主体的监督,督促其按照评估报告采取措施,如果不采取措施要说明理由,无故不配合或故意拖延予以公告或处罚。同时评估主体要定期或不定期地追踪相关部门所采取的措施及其效果,并且定期(例如一年)总结公开立法后评估结果回应的报告,根据情况可以考虑适时启动第二次立法后评估。有关部门要定时在有关工作报告和网站中汇报评估报告的落实情况,同时加强评估主体和公众的监督,使得立法后评估结果的回应落到实处。


作者:严雪松,宁波市社科院

来源:摘选于《宁波市立法后评估工作的实践与思考》


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